Die Bundesrepublik Deutschland hält an der Philosophie der nicht-rückholbaren Endlagerung radioaktiver Abfälle fest trotz der wesentlichen Probleme, die Langzeitsicherheit zu garantieren, und der wachsenden internationalen Tendenz, die radioaktiven Abfälle rückholbar im tiefen Untergrund zu lagern. Ein Beispiel für die deutsche Endlagerphilosophie ist Schacht Konrad, eine alte Erzmine in Salzgitter, die als nicht-rückholbares Endlager für nicht-wärmeentwickelnden Abfall vorgesehen ist.
Vom Standpunkt der Politikwissenschaft und aus einer rechtlichen Perspektive wird gezeigt, dass die Entscheidung für die Konzeption der Nicht-Rückholbarkeit oder Rückholbarkeit ausdrücklich durch das Parlament getroffen werden muss, weil sie eine fundamentale und wesentliche Entscheidung im Sinne der Wesentlichkeitstheorie ist, die vom Bundesverfassungsgericht entwickelt wurde. Ein weiterer Grund, warum diese Konzeption vom Parlament getroffen werden muss, ist Art. 20 a des Grundgesetzes, der den Staat zwingt, Verantwortung für künftige Generationen zu übernehmen und deren fundamentale Lebensbedingungen zu schützen.
Da das Parlament aber keine ausdrückliche Entscheidung zugunsten des Konzepts der Nicht-Rückholbarkeit getroffen hat, ist die Absicht, Schacht Konrad als ein nicht-rückholbares tiefengeologisches Endlager für nicht-wärmeentwickelnden Atommüll zu genehmigen, die von der deutschen Bundesregierung und wichtigen Stromversorgungsunternehmen geteilt wird, ohne Rechtsgrundlage. Darüber hinaus wird gezeigt werden, dass dieser Mangel an Rechtsgrundlage nicht einfach durch einen späteren Parlamentsbeschluss zugunsten des Konzepts der Nicht-Rückholbarkeit geheilt werden kann. Denn ein wesentlicher Rechtsmaßstab ist der neueste Stand von Wissenschaft und Technik. Von einem wissenschaftstheoretischen Standpunkt aus sind verlässliche hydrogeologische Langzeitprognosen in methodologischer und epistemologischer Hinsicht nicht länger möglich. Das allerdings wäre eine notwendige Bedingung, um die Langzeitsicherheit eines Endlagers für nukleare Abfälle zu gewährleisten. Das Konzept der Nicht-Rückholbarkeit ist nicht vereinbar mit dem Prinzip der Menschenwürde, wie sie durch die Verfassung garantiert wird, mit den Prinzipien der Demokratie und mit dem Staatszweck, grundlegende Lebensbedingungen künftiger Generationen zu sichern.
Im Falle, dass sich die hydrogeologischen Prognosen als falsch erweisen, kann der Atommüll nicht zurückgeholt werden und künftige Generationen insbesondere in der Endlagerregion müssen mit der nuklearen Verseuchung ihres Grundwassers, ihrer Böden und Pflanzen fertig werden. Die Entscheidung zugunsten des Konzepts der Nicht-Rückholbarkeit kann nicht revidiert werden. Daher scheint die rückholbare Endlagerung in tiefen geologischen Lagern zusammen mit geeigneten, hinreichenden und wirksamen Maßnahmen der Abfallkontrolle, -überwachung und -bewachung das kleinere Übel zu sein.
In dieser Arbeit geht es um die politisch brisante Frage, ob die Entscheidung über die Ausgestaltung der Endlagerung von Atommüll auf der Grundlage des Atomgesetzes durch die Verwaltung erfolgen kann oder wegen der Nichtrevidierbarkeit eines besonderen Aktes des Bundestags bedarf. Unabhängig von dem Streit über die Nutzung atomarer Energien ist es ein Problem, ob angefallene radioaktive Abfälle rückholbar gelagert werden oder nicht. Nichtrückholbarkeit heißt, dass radioaktive Abfälle für die Dauer ihres Gefährdungszeitraums (d.h. eine Million Jahre) von der Biosphäre isoliert werden müssen. Ein solches Entsorgungskonzept entsprach in den 70er Jahren dem damaligen Stand der internationalen wissenschaftlichen Forschung. In der Bundesrepublik hat man sich damals für eine nichtrückholbare Endlagerung entschieden.
Auf das Atomgesetz von 1976 stützen sich der "Beschluß der Regierungschefs von Bund und Ländern zur Entsorgung der Kernkraftwerke" von 1979 und die vom Bundesminister des Innern erlassenen "Grundsätze zur Entsorgungsvorsorge für Kernkraftwerke" vom 19.3.1980. Im Jahre 1983 wurden von der Reaktorsicherheitskommission "Sicherheitskriterien über eine wartungsfreie, zeitlich unbefristete und sichere Endlagerung" aufgestellt. Auf dieser Grundlage entstanden in der Bundesrepublik Konzepte und Arbeiten für eine nichtrückholbare Endlagerung in Gorleben und für den Schacht Konrad.
Die Arbeit von Christa Garms-Babke legt dar, dass es in der Europäischen Union – auch in den USA – die Tendenz gibt, das Konzept der Nichtrückholbarkeit aufzugeben. In der Bundesrepublik wehrt man sich bisher gegen diesen Weg. Dabei wird nicht beachtet, dass seit dem 15.11.1994 der Grundgesetzartikel 20 a zu berücksichtigen ist: "Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen ...". Auf diese Verfassungsbestimmung und auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der Gesetzgeber verpflichtet ist, "in grundrechtsrelevanten Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Verwaltung zu überlassen", stützt Christa Garms-Babke ihre Argumentation. Sie geht davon aus, dass zwischen der Entscheidung über die Nutzung von Atomenergie (einschließlich der Sicherheitskriterien der Atomkraftwerke, die im Atomgesetz vom Parlament getroffen worden ist) und der ebenso wichtigen Entscheidung über die Ausgestaltung der Endlagerung zu unterscheiden ist.
Dieser Unterschied ist bisher nicht in seiner Bedeutung beachtet worden:
Damit erlangt die Ausgestaltung der Endlagerung von Atommüll verfassungsrechtliche Relevanz. Der Deutsche Bundestag muss darüber entscheiden, ob die Lagerung des Atommülls rückholbar oder nichtrückholbar erfolgt. Das zwingt Politiker, wenn unnötige Prozesse vermieden werden sollen, unverzüglich zum Handeln.
Christa Garms-Babke macht – das ist der zweite Aspekt der Arbeit – zugleich geltend, dass die Entscheidung über die Form der Endlagerung ethisch im Blick auf die Generationenverantwortung (Art. 20 a Grundgesetz) erfolgen muss. Der Begriff der Verantwortung, wie er von der Technikethik insbesondere von Hans Jonas und Robert Spaemann entwickelt worden ist, sei damit auch verfassungsrechtlich relevant. Ob daraus folgt, dass jede Entscheidung über eine nichtrückholbare Endlagerung radioaktiver Abfälle aufgrund Art. 20 a Grundgesetz verfassungswidrig ist, lasse ich hier offen. Eine Verfassungsnorm ist eines, die politische Entscheidung über die Form der "Entsorgung" radioaktiver Abfälle ist etwas anderes. Doch die Mehrheit des Bundestages muss bei der Entscheidung über eine nichtrückholbare Endlagerung damit rechnen, dass die Entscheidung verfassungsgerichtlich überprüft wird.
Jürgen Seifert
Im Mittelpunkt der Untersuchung stand vor dem Hintergrund der Langzeitsicherheitsprobleme nicht-rückholbarer Endlagerung, der Tendenz zur Rückholbarkeit radioaktiver Abfälle und der im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens Schacht Konrad erhobenen Einwände die Frage, wie das Konzept der Nicht-Rückholbarkeit radioaktiver Abfälle in der Bundesrepublik Deutschland legitimiert wird, und ob seine Beibehaltung angesichts der neuen Entwicklungen und Einwände noch gerechtfertigt werden kann.
Im Unterschied zur herrschenden Auffassung, dass die Entscheidung für die nicht-rückholbare Endlagerung durch die Grundsatzentscheidung für die Atommüll-Endlagerung und die Entscheidung der zuständigen Landesbehörde im atomrechtlichen Planfeststellungsverfahren demokratisch und rechtlich legitimiert ist, wurde aufgezeigt, dass die Entscheidung über die konzeptionelle Ausgestaltung der Endlagerung im Rahmen der vom Bundesverfassungsgericht dargelegten Wesentlichkeitstheorie und der 1994 in Kraft getretenen Umwelt-Staatszielbestimmung (Art. 20 a GG) vom Parlament zu treffen und das Konzept der Endlagerung hinreichend bestimmt gesetzlich festzulegen ist.
Im Ergebnis fehlt dem Konzept der Nicht-Rückholbarkeit und damit sowohl dem Endlagervorhaben Schacht Konrad als auch dem weisungsgebundenen Genehmigungsentwurf für das Konrad-Projekt, der Grundlage für die zwischen Bundesregierung und Energieversorgungsunternehmen im Rahmen des Atomkonsens vereinbarte Genehmigung des Schacht Konrads ist, die Rechtsgrundlage.
Die Entscheidung über die konzeptionelle Ausgestaltung der Atommüll-Endlagerung müsste nachgeholt werden. Einer Beibehaltung des Konzepts der Nicht-Rückholbarkeit sind allerdings angesichts des nicht belastbaren Langzeitsicherheitsnachweises atom- und verfassungsrechtlich Grenzen gesetzt.
Der Langzeitsicherheitsnachweis kann weder methodisch noch erkenntnistheoretisch dem atomrechtlich geforderten Stand von Wissenschaft und Technik (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) gemäß geführt werden. Die erforderliche Validierung der Modellrechnungen zu den Grundwasserbewegungen und zum Radionuklid¬transport ist technisch noch nicht möglich. Es wird fachwissenschaftlich bezweifelt, dass eine Validierung komplexer Modelle – hier des Endlagermodells – überhaupt möglich sein wird. In erkenntnistheoretischer Hinsicht lässt die Zeitabhängigkeit, Geschichtlichkeit und Fehlbarkeit wissenschaftlicher Aussagen und Aussagensysteme prinzipiell keine belastbaren Fernprognosen zu. Vor diesem Hintergrund kann die Voraussetzung nicht-rückholbarer Endlagerung, die Belastbarkeit des Langzeitsicherheitsnachweises, generell nicht erfüllt werden.
Dem Langzeitsicherheitsnachweis für das Konrad-Projekt liegen nicht validierte Modellrechnungen zugrunde. Er beruht erkenntnistheoretisch auf der überholten Theorie des klassischen Empirismus mit der Annahme zeitlos gültiger Naturgesetze, die angeblich unter Berücksichtigung standortspezifischer Randbedingungen sichere Fernprognosen zulassen. Eine Genehmigung des Konrad-Projektes im Rahmen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG ist unvertretbar.
Aufgrund des nicht belastbaren Langzeitsicherheitsnachweises kann ein Schadenseintritt nicht hinreichend sicher ausgeschlossen werden. Die Gefahr einer flächendeckenden Zerstörung des Natursystems in der Standortregion besteht ebenso wie die Möglichkeit existentieller Gefährdungen für künftige Generationen, die angesichts fehlender Frühwarnsysteme und der Unbeherrschbarkeit der Folgen ohne wirksame Handlungsmöglichkeiten einer Katastrophe ausgeliefert würden. Die nicht-rückholbare Endlagerung ist im Hinblick auf ihre grundlegende Nicht-Revidierbarkeit und ihre Risiken mit dem Zweck von Art. 20 a GG, die langfristige Sicherung eines menschenwürdigen Lebens, nicht vereinbar.
Mit der nicht-rückholbaren Endlagerung ist aber nicht nur für künftige, sondern auch – mit fortschreitender Unzugänglichkeit der Endlagerstätte – für gegenwärtige Generationen der Verlust der Handlungsfreiheit im Hinblick auf Maßnahmen zur Risikominimierung im Rahmen der Gefahrenabwehr und Scha¬densvorsorge verbunden.
Darüber hinaus steht die Entscheidung für die nicht-rückholbare Endlagerung angesichts ihrer grundlegenden Nicht-Revidierbarkeit in Spannung zur verfassungsrechtlich garantierten politischen Freiheit der BürgerInnen der Bundesrepublik, die durch ihre Wahlentscheidung nicht nur einen Wechsel der politischen Akteure, sondern auch der Sachalternativen durchsetzen können. Und sie steht im Widerspruch zum Demokratieprinzip des Grundgesetzes, das den Wechsel der Mehrheiten und damit der Sachalternativen voraussetzt und so grundsätzlich die Akzeptanzverpflichtung der Minderheit gegenüber den Mehrheitsentscheidungen begründet.
Mit einer Entscheidung für das Konzept der Nicht-Rückholbarkeit und seiner Umsetzung im Rahmen des Ein-Endlager-Konzepts, wie es zwischen den Regierungsparteien SPD und Bündnis 90/Die Grünen in der Koalitionsvereinbarung festgelegt worden ist, würden nicht revidierbare Fakten geschaffen. Der alternativen rückholbaren Endlagerung und damit einem neuen demokratischen Konsens in der Sachfrage würde auf Dauer eine Absage erteilt.
Im Vergleich zur nicht-rückholbaren Endlagerung ist die rückholbare Endlagerung fehlerfreundlich und ihr Risikopotenzial ist geringer. Die Möglichkeit zur Risikominimierung bleibt dauerhaft erhalten. Dem entspricht die Zugänglichkeit des Endlagers für einen langen – im Rahmen des politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses zu diskutierenden – Zeitraum. Eingriffe in das Natursystem sind im Grundsatz revidierbar und die Folgen rückholbarer Endlagerung beherrschbar. Künftige Generationen werden den möglichen konzeptionsspezifischen Schadensfolgen nicht ausgeliefert. Handlungsoptionen zur Risikominimierung bleiben auch gegenwärtigen Generationen – ebenso wie die politische Freiheit – erhalten. Das Demokratieprinzip bleibt unangetastet. Die notwendigen Sicherheits- und Überwachungsmaßnahmen lassen sich technisch realisieren. Der Kostenfaktor ist in der Hierarchie der Werte den Gesichtspunkten der Revidierbarkeit und Korrekturmöglichkeiten unterzuordnen.
Die Diskussion über die Zukunft der Atommüll-Endlagerung in der Bundesrepublik Deutschland ist im Hinblick auf die konzeptionelle Ausgestaltung der Endlagerung auf der gesellschaftlichen und parlamentarischen Ebene noch zu führen. Durch die vereinbarte Genehmigung der nicht-rückholbaren Endlagerung in Schacht Konrad im Rahmen des Atomkonsenses hat sich die Bundesregierung bereits festgelegt. Doch die Entscheidung über die konzeptionelle Ausgestaltung der Endlagerung ist Aufgabe des Bundestages und damit des politischen Prozesses der parlamentarischen Demokratie. Zwar bleibt auch die rückholbare Endlagerung angesichts des Katastrophenpotentials der Abfälle und der mit ihr verbundenen Risiken nur das kleinere Übel. Gleichwohl bleiben bei dieser Form der Endlagerung Handlungsoptionen und damit die Handlungsfreiheit insbesondere künftiger Generationen als wesentliche Implikation auch ihrer unantastbaren Menschenwürde gewahrt.